НУТГИЙН УДИРДЛАГЫН ТУХАЙ ОЙЛГОЛТ, ОНОЛ ҮЗЭЛ БАРИМТАЛ

 

Манчестерийн Их Сургуулийн профессор Уильям Жамес Миллер Макинзей «нутгийн удирдлагын онол гэж байдаггүй» (David Wilson & Chris Game, 2011, p. 38) хэмээн нэгэнтээ хэлжээ. Нутгийн удирдлагын онол үнэхээр байдаггүй юм уу, эсвэл бид судалж чадахгүй байна уу?

Нийтийн захиргаа, удирдлагын шинжлэх ухаан үүсч хөгжихтэй зэрэгцээд уг мэдлэгээр бакалавр болон төгсөлтийн дараах сургалтын төвшинд боловсорсон мэдлэг, чадвартай мэргэшсэн хүмүүс бэлтгэн гаргах явдал манай нийгэмд тулгам асуудлын нэг болж хувирав. Уг үйл явцтай уялдаад их, дээд сургуулийн хөтөлбөрт мэдэгдэхүйц өөрчлөлт орж, шинэ хичээл, судлагдахуунууд заагдах болсон. Эдгээрийн нэг нь нутгийн удирдлагын онол билээ. Харамсалтай нь, энэ чиглэлд сурах бичиг, гарын авлага хуруу дарам цөөн байгаагаас гадна нийгмийн үүдлэгжилтэд нутгийн удирдлагын асуудлыг нутгийн өөрөө удирдах ёсны онолтой хольж хутгах, агуулгын хувьд явцуу хүрээнд хэрэглэх хандлага амь бөхтэй хадгалагдсан хэвээр байна.

Нийтийн захиргааны шинжлэх ухааны салбар ухаан болох нутгийн удирдлага судлал (Local government studies) XX зууны 80-аад оны эхэн үеэс эрчимтэйгээр хөгжих болсон (NOUN, 2012, хууд. 4). Англи хэлнээ local governance, local government administration, local government гэхчлэн янз бүрийн нэр томьёогоор илэрхийлэх нутгийн удирдлагын тухай асуудлыг анхлан нийгмийн үүдлэгжилтэд тулгуурлан XIX зууны тэргүүн хагасаас Европын орнуудын төрт ёсны хөгжил, уламжлалтай холбоотойгоор авч үзэх болжээ. Өөрөөр хэлбэл, тухайн цаг үедээ эрчээ авч байсан аж үйлдвэржилт, түүнийг дагасан хотжилтийн хаяалбар нөлөө нутгийн удирдлагын асуудлыг шинжлэх ухааны үндэстэйгээр судлах хэрэгцээ, шаардлагыг үүсгэсэн байна. Энд англи хэлт орнуудыг онцгойлон дурдах хэрэгтэй (Sikander, 1 June 2015, p. 173).  

Тэгвэл нутгийн удирдлага гэж юуг хэлэх вэ?

Уг асуудалд судлаачид харилцан адилгүй хариулт өгсөн байдаг. Товчоор хэлэхэд нутгийн удирдлага гэдэг нь улс төрийн тогтолцоон дахь захиргааны жижиг хэлбэр болно (NOUN, 2012, p. 2).  Английн эрдэмтэн, Лондонгийн Их Сургуулийн төрийн захиргааны профессор Уильям Александр Робсон (1895-1980 он) «хамгийн өргөн утгаар авч үзвэл, орон нутаг дахь эрх мэдлийн байгууллага гэдэг нь бие даасан байдал үл хадгалах хэрнээ төрийн удирдлагын үйл ажиллагааны хэвийн нөхцөлийг хангахад зайлшгүй шаардагдах тодорхой нутаг дэвсгэр дахь засаг төрийн төлөөллийн нэгжийг хэлнэ. Орон нутгийн иргэдийн эрх ашиг, хэрэгцээ шаардлагыг нутгийн онцлогт нийцүүлж шийдвэрлэдэг байх нь нутгийн удирдлагын тулгуур зарчим мөн» (Robson, 1937, pp. 750-755) гэжээ. Гэтэл судлаач Жорж Лауренс Громмэ (1853-1916 он) 1897 онд гаргасан бүтээлдээ «төрийн байгууллагаас хараат бусаар орон нутгийн иргэдээс сонгогдох хэрнээ төрийн эрх мэдэлд захирагдах тодорхой бүс нутаг, газар орны онцлогийг харгалзсан эрх мэдэл бүхий улсын буюу нийт үндэсний засгийн газрын бүрэлдэхүүн хэсгийг..., » нутгийн удирдлагаар төлөөлүүлэн ойлгож болох тухай дурдсан байна  (Gomme, 1987, p. 2). Харин Английн цольд эрдэмтэн, Хатан Хааны Төрийн Захиргааны Хүрээлэнгийн захирал Артур Хэдлей Маршалл (1904-1994 он) «орон нутгийн сонгууль, бие даасан байдлын хэрэгжилт гэх мэт улсын буюу улс орны доторх газар зүйн хязгаарлагдмал орон зайд хэрэгжих үйл ажиллагааны нийлбэр цогцыг нутгийн удирдлага гэнэ»  (Marshall, 1965, хууд. 1) хэмээн үзжээ. Судлаач П. Стонес «нутгийн удирдлага гэдэг нь тодорхой нутаг дэвсгэрт амьдрах иргэдэд хамаарал бүхий асуудлыг хариуцан ажиллах улсын засгийн газрын бүтэц мөн» (Stones, 1963, p. 1) гэжээ. Лондонгийн Эдийн Засгийн Сургуулийн профессор Харолд Жозэф Ласки (1893-1950 он) «орон нутгийн иргэдэд хамаарал бүхий төв засгийн газрын үйл ажиллагааг түүний шууд захиргаан дор хэрэгжүүлэх төв засгийн газрын бүтцийг нутгийн удирдлага ..., » гэж нэрлэх (Laski, 1917, p. 41) тухай өгүүлсэн байна.  Судлаачдын энэ мэт тодорхойлолт олныг бид гаргаж болох юм. Гэхдээ энд нэг зүйлийг онцгойлон дурдвал дээрх олон тодорхойлолтод ялгаатай гэхээсээ илүү нийлэмжтэй шинж их байгааг анзаарч болох байна. Эдгээрийг нэгтгэн авч дүгнэвэл дараах байдалтай байна. Үүнд:

·         Нутгийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсноос ялгаатай ойлголт болно:

·         Нутгийн удирдлага нь төрийн удирдлагыг орон нутгийн төвшинд хэрэгжүүлж буй хэлбэр мөн:

·         Нутгийн удирдлага нь орон нутгийн онцлог, оршин суугчдын хэрэгцээ шаардлагыг мэдэрч ажилладаг байх явдал мөн гэсэн гурван санаа болно.

Тэгвэл одоо нутгийн удирдлага гэж чухам юуг ойлгох тухайд нэгдсэн байр сууринд хүрэхийг хичээцгээе. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын бүрдлээс өргөн хүрээтэй ойлголт бөгөөд төрийн зорилго, зорилтыг орон нутгийн иргэдийн хэрэгцээ шаардлага, тухайн орон нутгийн онцлогт нийцүүлж хэрэгжүүлэх чиг үүрэг бүхий орон нутгийн иргэдээс сонгогдох юм уу тэднийг төлөөлөх замаар бүрдсэн төрийн байгууллага, байгууллагуудын тогтолцоо, түүний үйл ажиллагааны нийлбэр цогцыг нутгийн удирдлага гэнэ. Эрх эдлэж, хариуцлага үүрэглэх чадвартай байх, орон нутгийн онцлогийг харгалзах, иргэдийн идэвхтэй оролцоонд тулгуурлах, төв засгийн газрын хяналт дор бие даасан төсөв баталж, захиран зарцуулах, хуулиар олгогдсон олон чиг үүргийг хэрэгжүүлдэг байх зэрэг нь нутгийн удирдлагын онцлог бөгөөд үндсэн шинж юм  (Haque, 2012).

Хэдийгээр нутгийн удирдлагын үзэл санаа сэтгэлгээний хувьд эртний Грек-Римд бий болсон гэж үздэг ч шинжлэх ухааны төвшинд авч үзэх болсон нь нэлээд хожуу буюу XIX зууны тэргүүн хагастай холбогдоно. Судлаачдын үзсэнээр нутгийн удирдлагын асуудлыг судлах дараах гурван томоохон цогцолбор онол байна. Үүнд:

·         Ардчилсан оролцооны онол (Democratic Participatory Theory):

·         Үр ашигтай үйлчилгээний онол (Efficiency Services Theory):

·         Хөгжил, хариуцлагтай хяналтын онол (Developmental and Accountability Control Theory) (J. T. Makinde, A. O. Hassan, Taiwo & A. Olaiya, Winter 2016, pp. 308, 309):

Ардчилсан оролцооны онол: Энэ онолд орон нутгийн иргэдийн харилцаа, сургалтын үйл ажиллагааг бэхжүүлэх, улс төрийн амьдрал дахь оролцоог нь хангах, ардчиллыг бататгахад нутгийн удирдлага тэргүүлэх үүрэгтэй гэж үздэг. Иргэдийн эрх чөлөө, ах дүүсэг байдал, шударга ёсыг хангах төлөөллийн засгийн газар хамгийн шилдэг гэж үзэж асан Английн сэтгэгч Жон Стюарт Милл энэ онолыг анхлан хөгжүүлсэн. Нутгийн удирдлагын үндсэн зорилго нь ардчиллын суурь зарчмыг нийгмийн орчинд нэвтрүүлэх явдал мөн гэж сургадаг.

Бүх хэв шинжийн хүмүүсийг татан оролцуулж буй тохиолдолд засгийн газар жинхэнэ төлөөллийн шинжийг олдог байна. Гэхдээ нутгийн удирдлагын төвшинд энэ байдлыг дээд зэргээр хангах бололцоотой гэдгийг чухалчилсан.

Нутгийн удирдлагаар дамжсан иргэдийн өргөн хүрээтэй оролцоо нь улс төрийн үйл ажиллагаа өрнүүлэх, нийгэм эрүүл саруул оршин тогтнох үндэс болдогийг онцолсон. Нөгөө талаар ардчиллын суурь үнэт зүйлийг нэвтрүүлэхэд тусалдаг байдаг. Нутгийн удирдлагын өөр нэг зорилго нь улс төрийн элитүүдийг бэлтгэх сургалтын талбар болдогт оршино.  Үүнийг Кейт Лукас Английн хууль тогтоох хурлын гишүүдийн талаарх судалгаандаа илүү тодорхой дурдсан байна. Мөн судлаач Дэвид Баттер 1964 оны сонгуульд ажиглалт хийх явцдаа хөдөлмөрийн намын гишүүдийн 53%, ялагдсан намын гишүүдийн 45% нутгийн удирдлагын байгууллагад зөвлөх хийж байсан талаар онцолжээ. Гэтэл энэ тоо Консератив намын хувьд 29, 40% гэсэн харьцаатай байжээ.

Нутгийн удирдлагын өөр нэг онол нь үр ашигтай үйлчилгээний онол болно. Орон нутгийн иргэдийн эрэлт хэрэгцээ, шаардлага, нутаг орны онцлог шинжид тулгуурлан нийтийн бараа, үйлчилгээг иргэдэд үр дүнтэй хүргэхэд чиглэсэн чухал сувгийг нутгийн удирдлага гэж үзнэ. Ардчилал нь үнэт зүйл болохоос төрийн практик үйл ажиллагаа биш бөгөөд нутгийн удирдлага, ардчиллын хооронд учир шалтгааны хамаарал байдаггүй гэж уг онолд сургадаг. Улсаас тогтоосон хэмжүүрт нийцүүлж нийтийн бараа, үйлчилгээг иргэдэд хэрхэн үр дүнтэй хүргэж байгаа нь өөрөө үр ашигтай нутгийн удирдлагын үндэс болдог гэсэн санааг гаргадаг. Иргэдийн оролцоо, ардчилсан үнэлэмж улс төрийн тогтолцооноос хамааран улс болгонд харилцан адилгүй байдаг. Тийм ч учраас энэ чиглэлд нийтлэг стандарт тогтоох, түүнийг мөрдүүлэх нь бүтэшгүй санаа гэж үзэх болсон. Өөрөөр хэлбэл, ардчилал, иргэдийн улс төрийн боловсрол, оролцоонд анхаарах нь нутгийн удирдлагын асуудал огтоос биш болохыг онцолдог. Нутгийн удирдлагын бодлого нийт үндэстний, улс орны хэмжээний гэхээсээ илүү тухайн орон нутаг, иргэдийн эрх ашгийг дээдэлсэн шинж чанартай байх ёстой. Төв засгийн газраас илүүтэйгээр орон нутгийн иргэдэд хүрч ажиллаж чаддаг, төрийн үйлчилгээг хүргэж чаддаг учраас нутгийн удирдлага чухал гэж энэ онолд үзэх болсон.

Нутгийн удирдлагын онолд сүүлийн жилүүдэд хүчтэй яригдах болсон өөр нэг цогцолбор онол нь хөгжлийн онол болно. Угсаатны хувьд хуваагдмал, жалга довны үзэл хүчтэй нийгэмд улсын чанартай хөгжлийн үйл явцыг төлөвлөх, зохион байгуулах, хэрэгжүүлэхэд нутгийн удирдлага төв засгийн газраасаа илүү шийдвэрлэх үүрэгтэй байдаг гэдэгт энэ онолын онцлог оршино. Угсаатан ястаны дайсагналыг намжаах, эв эеийг эрхэмлэх, улсын хөгжлийн зорилгод нутаг орны нөөц боломжийг даайчлах зэрэгт нутгийн удирдлагын мөн чанар чиглэгдэх ёстой. Өөрөөр хэлбэл, хөгжлийн бодлогоор дамжуулан үндэсний ухамсарыг сэргээх, улс орныг хөгжүүлэх, хүн ардын сөрөг хандлагыг арилгахад нутгийн удирдлага чиглэгдэх ёстой. Чадвартныг дэвшүүлэн хэрэглэх, экспертүүдийн судалгаа, санал зөвлөмжид суурилдаг байх, орон нутгийн нөөц, боломжийг үр дүнтэй хуваарилах зэрэг нь чадавхтай нутгийн удирдлагын шинж чанар юм.

Ардчилал, нийгмийн шударга байдал, хүний эрх чөлөө гэхээсээ илүүтэйгээр улсын хөгжлийн бодлогыг хэрэгжүүлэхэд нутгийн удирдлага чухал нөлөөтэй гэж энэ онолд үздэг байна. Судлаач Эмил Сайд улс орны хөгжлийг хангах, үр дүнтэй удирдлагын бий болгохын тулд нутгийн удирдлага дараах үйл ажиллагааг өрнүүлэх шаардлагатай болдог гэж үзжээ. Үүнд:

•  Орон нутгийн асуудлыг шийдвэрлэхэд төв засгийн газрын илүүдэл оролцоог хязгаарлах чиглэлээр ажиллах:
• Оршин суугчдыг сургах, харилцан ойлгуулах замаар эдийн засгийн хөгжлийг хангах:
•  Орон нутгийн нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд хүчтэй нөлөөлхүйц бодлого, хөтөлбөр хэрэгжүүлэх (NOUN, 2012, хуудсд. 9, 10) зэргийг оруулсан.

Орчин үед дэлхийн улс орнуудад нутгийн удирдлагын хөгжлийн онол хүч түрэх болсон. Энэ нь ч тодорхой учир шалтгаантай. Хэдийгээр XX зууны 60-аад оны үед Английн колонийн тогтолцоо нурсантай холбоотойгоор үүссэн боловч өнөөдрийг хүртэл ач холбогдлоо алдаагүй хэвээр байна.

Нэгтгэн үзэхэд нутгийн удирдлагын онол АНУ гэх мэт далайн чанад дахь хүчирхэг гүрнүүд гэхээсээ илүүтэйгээр Англи, Франц, Герман зэрэг Европ тивийн орнуудад далайцтай хөгжиж байна (J. T. Makinde, A. O. Hassan, Taiwo & A. Olaiya, Winter 2016, pp. 308, 309).

Эх сурвалжийн жагсаалт

David Wilson & Chris Game. (2011). Local Government in the United Kingdom (Fifth ed.). Printed in the United Kingdom : Palgrave Macmillan.

Gomme, G. .. (1987). Lectures on the principles of the local government. Westminister, Whithall Garden: London school of Economics.

Haque, A. u. (2012). Theoretical Perspective of Local Government - Literature Review.

J. T. Makinde, A. O. Hassan, Taiwo & A. Olaiya. (Winter 2016). Theory, Principle and Practice of Local Governance in Nigeria. The Journal of Developing Areas, Vol. 50(No. 1).

Laski, H. J. (1917). A Grammar of Politics (First ed.). New York: "George Allen & Unwin" Ltd.

Marshall, A. (1965). Financial administration of Local Government. London: George Allen & Unwin.

NOUN. (2012). Local Government Administration. Abuja: National Open University of Nigeria. Retrieved December 28, 2017, from www.nou.edu.ng/noun/NOUN.../MPA%20704%20LOCAL%20GOVER

Robson, W. (1937). The development of Local Government. London: G. Allen & Unwin.

Sikander, T. (1 June 2015). A Theoretical Framework of Local Government. International Journal of Humanities and Social Science, Vol. 5(No 6).

Stones, P. (1963). Local Government for Students . London : MC Donald and Evons Ltd.